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Rainer Kuhlen
NETHICS stellt im folgenden einige Aspekte zu einem in Deutschland
noch nicht gesetzmäßig verankertes Freedom of Information
zusammen. Ein entsprechender Forumsteil zur Diskussion wird demnächst
eingerichtet. 13.12.99
1. Freedom of Information
ist der Demokratie inhärent
Freedom of Information ist ein emphatischer Ausdruck und
wird nur unzulänglich mit Informationsfreiheit ins Deutsche
übertragen. Ist Freedom of Information in einem Staat gesetzmäßig
verankert, so heißt das, daß die Regierung bzw. die zuarbeitenden
Verwaltungen so viel Information wie möglich über ihre Arbeit offenlegen
müssen. Die Begründung dafür ist der Demokratie inhärent - sind
doch nur voll informierte Bürger mitbestimmende und die öffentliche
Meinung prägende Mitglieder des Staates. Zur vollen Information
gehört selbstverständlich zu wissen, auf welcher Grundlage Entscheidungen
der Verwaltungen und von der Politik gefällt werden und wie sie
umgesetzt werden.
2. Freedom of Information – Bedingung
für Zurechenbarkeit und offene Regierungen
Freedom of information ist die Voraussetzung für offene Regierung
und öffentliche Verwaltung. Offenheit korrespondiert direkt mit
dem Prinzip der Zurechenbarkeit. Regierungen und Verwaltungen müssen
sich in Demokratien für ihr Handeln rechtfertigen und - jenseits
eines charismatischen Anspruchs - die informationelle Grundlage
dieses Handelns von sich aus oder auf Anfrage offenlegen. Offene
Regierung und Verwaltung, Demokratie, Zurechenbarkeit und "Freedom
of Information" gehören zusammen. Radikal formuliert: Staaten ohne
ein gesetzmäßiges Freedom of Information können sich nicht
oder nur eingeschränkt als Demokratien bezeichnen.
3. Alles geheim als Default-Wert oder alles
offen
Um der Forderung nach Offenlegung von Information durch die Regierung
zu entsprechen, gibt es prinzipiell zwei Ansätze: Entweder entscheidet
die Regierung, was sie der Öffentlichkeit zur Kenntnis geben will,
unter der Annahme, daß vor einer solchen Entscheidung zunächst einmal
alles geheim ist. Oder das Prinzip des Freedom of Information
kommt zum Tragen, nach dem alles an Regierungsinformation öffentlich
zu machen ist, es sei denn, die Regierung kann begründet plausibel
machen, ggfs. vor einer unabhängigen Kommission, weshalb eine spezielle
Information oder ein ganzer Informationsbereich geheimzuhalten ist.
4. Freedom of Information – bislang
nicht in Deutschland
Freedom of Information entspricht nicht der deutschen Verwaltungstradition
und ist bislang nicht gesetzmäßig verankert. Anders als in Staaten
wie den USA, Frankreich, Portugal, Spanien, Griechenland, den skandinavischen
Staaten, Österreich, Holland, Kanada und Australien und Neuseeland.
In diesen Staaten hat jedes Individuum ohne weitere Begründung das
Recht, Auskunft bezüglich eines Sachverhaltes zu verlangen, von
dem es vermutet, daß die Verwaltung Informationen darüber hat. Das
sollten nicht nur Informationen sein, die einen persönlich angehen,
z. B. Steuerdaten, sondern auch Informationen über das allgemeine
Tagesgeschäft von Politik und Verwaltung.
5. Freedom of Information nach UNO
1946
Der Ursprung des Prinzips Freedom of Information ist vermutlich
auf eine Feststellung der Generalversammlung der Vereinten Nationen
aus dem Jahr 1946 zurückzuführen: "Freedom of information is a fundamental
human right and is the touchstone for all the freedoms by which
the United Nations is concerned".
6. Freedom of Information Act, FOIA,
in den USA
Entsprechend ihrer Verwaltungstradition betreiben die USA eine aktive
Informationspolitik im öffentlichen Sektor. 1966 wurde das Gesetz
zur Informationsfreiheit (Freedom of Information Act, FOIA)
verabschiedet und 1996 um Maßnahmen zur elektronischer Information
ergänzt. Es garantiert der Allgemeinheit den Online-Zugang zu Bundesinformationen,
nicht zuletzt auf der Grundlage von Bundesdiensten wie den "Government
Information Locator Services" (GILS) (www.gils.net).
Durch einige Zusatzgesetze wurden Anreize geschaffen, daß die Informationswirtschaft
öffentliche Information kommerziell nutzen kann.
7. Der Europarat 1979 zum Zugriff auf öffentliche
Information
1979 verabschiedete der Europarat die folgende Empfehlung nach Offenlegung
öffentlicher Information für seine Mitgliedstaaten.
- (i) Everyone within the jurisdiction of a member state shall
have a right to obtain, on request, information held by the public
authorities other than legislative bodies and judicial authorities.
- (ii) Effective and appropriate means shall be provided to ensure
access to information.
- (iii) Access to information shall not be refused on the ground
that the requesting person has not a specific interest in the
matter.
- (iv) Access to information shall be provided on the basis of
equality.
- (v) The foregoing principles shall apply subject only to such
limitations and restrictions as are necessary in a democratic
society (such as national security, public safety, the prevention
of crime, or the preventing of the disclosure of information received
in confidence) and for the protection of privacy and other legitimate
interests, having, however, due regard to the specific interest
of an individual in information held by the public authorities
which concerns him personally.
- (vi) Any request for information shall be decided upon within
a reasonable time.
- (vii) A public authority refusing access to information shall
give the reasons on which the refusal is based, according to law
and practice.
- (viii) Any refusal of information shall be subject to review
on request.
8. Was ist vom Prinzip des Freedom of
Information auszuschließen
Festzulegen, was nicht unter den Offenlegungsimperativ des Freedom
of Information fallen soll, ist eine nicht einfache Aufgabe
und kann bei rigider Handhabung das Ziel von Freedom of Information
unterwandern. Ausgenommen sind bei den meisten Regelungen Sicherheitsbereiche
wie Militär, Polizei oder Nachrichtendienste, ebenso die Datenbestände
der Verwaltungsbeschäftigten selber sowie aus Datenschutzgründen
auch Daten über andere Personen als die Anfragenden, wenn diese
Personen der Offenlegung nicht ausdrücklich zugestimmt haben. Ausgeschlossen
sind in der Regel auch der Verwaltung zugängliche Informationen
über Unternehmen, wenn die Offenlegung für diese zu einem wirtschaftlichen
Nachteil führen könnte. Es ist zu erwarten, daß Staaten mit einer
langen Geheimhaltungstradition die Liste der Ausnahmen vom Prinzip
des Freedom of Information eher umfänglich festlegen werden.
9. Freedom of Information – reaktiv
oder proaktiv
Freedom of Information wird in der Regel als reaktives Recht
interpretiert, d. h. die Verwaltung soll auf gezielte Anfrage die
gewünschte Information offenlegen. Die demokratische Reife eines
Staates könnte sich aber proaktiv auch daran messen lassen, inwieweit
Freedom of Information als praktische Pflicht verwirklicht
ist, inwieweit also der Staat von sich aus seine Information publik
macht, ohne daß speziell danach gefragt worden ist. Kriterien zum
Messen für proaktives Verhalten könnten sein: Anzahl und Spezifität
des öffentlichen Berichtswesens; Einspeisung der Daten, z. B. von
Parlaments- und Ausschußsitzungen, in öffentlich zugängliche Informationssysteme;
Beteiligung von Vertretern der Öffentlichkeit an Gesetzesvorhaben
oder der Entwicklung von Programmen,...
10. Die Kosten des Zugriffs auf öffentliche
Information – Notwendigkeit eines leistungsfähigen öffentlichen
Informationsmanagements
Freier Zugriff auf Information bedeutet allgemein und auch im Fall
der Information aus der Verwaltung nicht kostenlosen Zugriff. Die
Staaten, die das Prinzip Freedom of Information realisiert
haben, verlangen in der Regel eine niedrige Grundgebühr pro Anfrage
(z.B. $5 in Kanada). Die Folgekosten, die dann je nach Anfrage natürlich
erheblich sein können, berechnen sich nach den faktischen Recherchekosten,
die meistens nach dem Stundenaufwand abgerechnet werden. Eine informationell
gut ausgestattete Verwaltung - auf dem aktuellen Stand der Informationstechnik
und mit informationskompetentem Personal - kann dem Freedom of
Information leichter und kostengünstiger entsprechen. Auch unter
diesem Aspekt liegt es im öffentlichen Interesse, daß die Verwaltung
über ein leistungsfähiges Informationsmanagement verfügt.
11. Die ökonomische Relevanz von Freedom
of Information
Es ist offenkundig, daß eine gesetzmäßige Verankerung von Freedom
of Information von der Informationswirtschaft unterstützt wird
- weniger aus demokratietheoretischen Überlegungen, sondern aus
der (wohl berechtigten) Annahme, daß aus der öffentlichen Information
nach entsprechender Aufbereitung Mehrwertdienste von seiten der
Publikationsindustrie entwickelt, angeboten und entsprechend angerechnet
werden können. So heißt es in der Pressemitteilung der EU-Kommission
zur Verabschiedung eines Grünbuches über die Information des Öffentlichen
Sektors in der Informationsgesellschaft vom 20.1.1999: "Zahlreiche
Informationen, die öffentliche Stellen zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben
gesammelt haben, könnte die Medienwirtschaft nutzen, um neue Produkte
und Dienstleistungen zu entwickeln" (http://www2.echo.lu/info2000/de/publicsector/gp-pressrelease.html).
Für öffentliche Informationen gibt es keinen Urheberrechtsschutz,
z. B. in den USA für Bundesinformationen kein Copyright.
12. Ein Anhang: Freedom of Information
und Accountability als Prinzip transparenter Gesellschaften
– eine Begründung von Freedom of Information durch die Prinzipien
der reziproken Transparenz bzw. der informationellen Symmetrie (David
Brin)
Eine theoretische Begründung des Prinzip des Freedom of Information
kann aus der Idee der Verantwortlichkeit und Rechenschaftspflichtigkeit
(beides ist im englischen Accountability enthalten) als Grundprinzip
transparenter/offener Gesellschaften abgeleitet werden. David Brin
(Brin 1998), der Accountability zum Prinzip einer transparenten
(transparent im Sinne von öffentlich, nachvollziehbar)
Gesellschaft macht, greift dazu auf Karl Popper (The open society
and its enemies 1945/1992) zurück. Accountability ist für
Popper in der Tradition der Aufklärung das rationale Prinzip des
Umgangs mit Systemen der Verwaltung und Wirtschaft in demokratischen
Gesellschaften und wird damit dem quasi-charismatischen, emotionalen
Prinzip des Vertrauens gegenübergestellt:
»Only by insisting on accountability, he (Popper) concluded,
can we constantly remind public servants that they are servants.
It is also how we maintain some confidence that merchants aren't
cheating us, or that factories aren't poisoning the water. As
inefficient and irascibly noisy as it seems at times, this habit
of questioning authority ensures freedom far more effectively
than any of the older social systems that were based on reference
or trust« (Brin 1998, S. 12).
Brin weitet diesen Gedanken zum Prinzip der Informationsgesellschaft
ingesamt aus. Verfahren reziproker Transparenz bzw. informationeller
Symmetrie seien unabdingbar, um einen offenenen, vertrauensvollen
Umgang in allen Bereichen der Gesellschaft zu erreichen. Dazu schlägt
er u.a. eine interessante Form der Institutionalisierung öffentlicher
Kontrolle vor, die nicht alleine auf staatliche Ordnungsinstrumente,
aber auch nicht allein auf die Selbstheilungskraft der Wirtschaft
setzt. Brin will Formen von »public feedback regulation« einsetzen
lassen, nach denen von der Informationswirtschaft das Offenlegen
von Statistiken verlangt wird, die für die Öffentlichkeit relevant
sind, z.B. über pünktliche Ankunftszeiten und Gepäckverluste von
Fluggesellschaften, Unfallstatistiken von Autotypen oder Statistiken
über die Vergabe von Bankdarlehen. Dies würde eine Ausweitung des
Freedom of Information in die Privatwirtschaft bedeuten:
»The aim is to end asymmetries or inequities in the flow of information,
and let the market forces drive the results« (Brin, a.a.O., S. 253).
[Brin 1998] D. Brin: The transparent society. Will Technology force
us to choose between privacy and freedom? Addison-Wesley: Reading,
MA, 1998.
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